La pandemia del COVID-19, desencadenada en 2020, representó una de las mayores crisis sanitarias y económicas de la historia reciente. Con millones de contagios y fallecimientos a nivel global, los gobiernos se enfrentaron al desafío de contener la propagación del virus mediante estrictas medidas de confinamiento, cierres de fronteras y restricciones económicas. Estas acciones generaron una contracción económica sin precedentes, afectando a empresas, trabajadores y sistemas de salud. Ante esta situación, muchos gobiernos recurrieron al déficit fiscal y al endeudamiento masivo como herramientas para financiar programas de emergencia, subsidios directos a las poblaciones vulnerables, apoyo a empresas y refuerzo de los sistemas de salud, lo que dejó como resultado un nivel de endeudamiento elevado que limita hoy en día el margen de maniobra fiscal (Kose, 2021).
Como es natural, Colombia no fue ajena al impacto macroeconómico de la pandemia. En el año 2020 el Producto Interno Bruto (PIB) tuvo la peor caída desde que se tiene registro, reflejando la caída de la actividad económica causada por la pandemia. Sin embargo, para 2021 el PIB ya había recuperado su nivel de 2019, tal como se ilustra en la Figura 1.1. Tanto en Colombia como a nivel mundial, la recuperación económica fue más rápida de lo anticipado. Esta recuperación obedeció a varios factores, entre los que se destacan políticas fiscales y monetarias expansivas, la rápida distribución de vacunas y la adaptación de tecnologías digitales como el trabajo y el estudio remotos.
Fuente: Elaboración propia con base en el DANE.
Fuente: Elaboración propia con base en el DANE.
Naturalmente, el gasto público jugó un papel preponderante en la recuperación económica de Colombia. De 2011 a 2019 el gasto primario (el gasto sin contar el pago de intereses sobre la deuda pública) osciló entre el 15% y el 17% del PIB, tal como se ilustra en la Figura 1.2. Con la llegada de la pandemia, el gasto primario se disparó al 20% del PIB. A partir de 2021 la participación del gasto primario en el PIB ha tenido una ligera disminución. Sin embargo, para 2024 se encontraba casi en el 19% del PIB, alrededor de tres puntos del PIB por encima de su nivel en 2019. La inercia de la participación del gasto primario en el PIB es aún más sobresaliente considerando que para 2021 el PIB ya había recuperado su nivel de 2019. Las dificultades en revertir la participación del gasto primario en el PIB a sus niveles de prepandemia subyacen a la crisis actual, como se argumenta a lo largo de este libro.
Fuente: Público (2025).
Fuente: Público (2025).
Paralelamente, el gasto total —es decir, la suma del gasto primario y del pago de intereses sobre la deuda pública— se disparó del 18,7% del PIB en 2019 al 23,2% en 2020, como también se ilustra en la Figura 1.2. A pesar de que ya ha transcurrido un lustro desde la pandemia, en 2024 la participación del gasto total en el PIB se mantiene 4,5 puntos del PIB por encima de su nivel de 2019. De ese incremento, aproximadamente tres puntos corresponden al aumento del gasto primario, mientras que los 1,5 puntos restantes obedecen al mayor costo del servicio de la deuda.
Un salto tan significativo en el gasto primario sería sostenible siempre y cuando hubiese estado acompañado de un aumento equivalente en los ingresos. Desafortunadamente, la Nación no ha podido aumentar sus ingresos de manera significativa y permanente. A pesar de múltiples reformas tributarias, representadas por las áreas sombreadas en la Figura 1.3, los ingresos tributarios no dejan de oscilar entre el 13% y el 14,5% del PIB entre 2011 y 2024. La notable excepción es el año 2023, donde los ingresos tributarios alcanzaron algo más del 16% del PIB. Como se argumenta en el Capítulo 3, las particularidades del 2023 enmascararon temporalmente la ausencia de los ajustes necesarios para corregir los desequilibrios fiscales heredados de la pandemia. Para 2024, los ingresos tributarios volvieron a estar por debajo del 14,5%. A pesar de su frecuencia, las reformas tributarias no han logrado aumentar el recaudo de manera significativa y permanente.
Fuente: Elaboración propia con base en Público (2025).
Fuente: Elaboración propia con base en Público (2025).
El aumento del gasto, sin haber sido acompañado de un aumento equivalente en los ingresos, ha tenido como consecuencia un desbalance en las finanzas públicas que aún en 2024 no había sido corregido. La Figura 1.4 muestra que mientras que entre 2011 y 2019 el déficit fiscal oscilaba entre el 2% y el 4% del PIB, en 2020 el déficit alcanzó un máximo histórico del 7,8% del PIB. Aunque mostró una disminución gradual desde 2021, el déficit se ha mantenido por encima de los niveles prepandemia y no ha podido volver a estar por debajo del 4% del PIB. Peor aún, para 2024 el déficit volvió a dispararse, reflejando el carácter transitorio de los ingresos adicionales de 2023.
Fuente: Público (2025).
Fuente: Público (2025).
La persistencia del déficit fiscal ha tenido un reflejo directo en la evolución de la deuda pública, como se ilustra en la Figura 1.5. La deuda como porcentaje del PIB mostró un aumento significativo durante la pandemia, pasando del 48% en 2019 al 61% en 2020. Aunque la deuda como porcentaje del PIB presentó una reducción parcial entre 2021 y 2023, en 2024 volvió a dispararse al 59% del PIB, casi el mismo nivel de la pandemia y muy por encima del promedio histórico del 39% registrado entre 1999 y 2019.
Fuente: Elaboración propia con base el saldo de la deuda del GNC, Ministerio de Hacienda.
Fuente: Elaboración propia con base el saldo de la deuda del GNC, Ministerio de Hacienda.
Las dificultades fiscales derivadas de la pandemia llevaron al Gobierno colombiano a suspender la regla fiscal en 2020 y a extender dicha suspensión hasta 2021. A través de la Ley 2155 de 2021, la regla fiscal fue reformulada para entrar en vigor en 2022. Esta nueva regla fijó un ancla para la deuda neta del Gobierno Nacional Central del 55% del PIB, un nivel significativamente superior al promedio histórico del 39% registrado entre 1999 y 2019. En teoría, el ancla define un nivel de deuda pública deseable a largo plazo, proporcionando una guía para las políticas fiscales y evitando el incremento excesivo del endeudamiento. Si bien el ancla del 55% buscaba dar credibilidad a las finanzas públicas y estabilizar el endeudamiento tras el aumento drástico de la deuda, la medida terminó por legitimar niveles de deuda históricamente elevados.
El mayor nivel de deuda se tradujo en un mayor pago de intereses, como se muestra en la Figura 1.6. Durante la década previa a la pandemia los pagos de intereses se mantuvieron relativamente estables, no superando el 3% del PIB durante ese periodo. Sin embargo, a partir de 2021 se observa un incremento notable en el pago de intereses, alcanzando un preocupante 4,4% del PIB en 2024. Este aumento obedece al incremento en la prima de riesgo, al mayor nivel de endeudamiento acumulado tras la pandemia y al alza en las tasas de interés, producto de los ajustes monetarios implementados en respuesta a la inflación global. Este incremento en el servicio de la deuda pone presión adicional sobre las finanzas públicas al reducir la liquidez disponible, como se discute en el Capítulo 3
Fuente: Público (2025).
Fuente: Público (2025).
La respuesta fiscal del Gobierno colombiano frente a la pandemia plantea interrogantes sobre su proporcionalidad y duración. Por un lado, el esfuerzo puede quedarse demasiado corto si las medidas implementadas no son suficientes para mitigar los impactos económicos y sociales de la crisis, dejando a sectores vulnerables sin el apoyo necesario y limitando la capacidad de reactivación económica. Por otro lado, un esfuerzo excesivo, aunque inicialmente efectivo para contener la crisis, puede comprometer la sostenibilidad fiscal a largo plazo, aumentando de manera desproporcionada el endeudamiento público y restringiendo la capacidad de respuesta futura ante nuevos desafíos económicos. En cualquier caso, es indispensable dilucidar la razón por la cual en 2024 el gasto primario permanecía 3 puntos del PIB por encima de su nivel prepandemia, aún cuando en 2022 la emergencia sanitaria ya se encontraba superada. Las razones por las cuales Colombia no ha revertido la participación del gasto público en el PIB se discuten a más profundidad en el Capítulo 2.
El contexto político de la postpandemia, marcado por el estallido social de 2021 y las elecciones de 2022, hizo que no se implementaran reformas fiscales que habrían facilitado una reducción más rápida del déficit. Esto resultó en altos niveles de endeudamiento que a su vez dificultaron la transición hacia niveles de deuda sobre PIB cercanos al promedio histórico. El aumento del gasto público dejó un legado de altos niveles de deuda y de alto pago de intereses que seguían vigentes para finales de 2022, momento en el cual un Gobierno de tendencia progresista -y por lo tanto proclive a una participación más activa del Estado en la vida económica del país- comenzó a gobernar a Colombia. Naturalmente, era muy difícil imaginar un recorte significativo de gasto por parte del nuevo Gobierno, dado su perfil ideológico. La alternativa para consolidar las finanzas públicas se encontraba entonces en el aumento de los ingresos. Sin embargo, como quedó al descubierto en 2024 y como se discute en el Capítulo 3, la reforma tributaria vigente a partir de 2023 (Ley 2277 de 2022) se quedó corta en la generación de ingresos permanentes.
En resumen, en 2020 el déficit fiscal y la deuda pública alcanzaron niveles históricos a raíz de la pandemia. Sin embargo, aunque en 2021 el PIB recuperó su nivel de 2019, el gasto primario se mantuvo alrededor de 3 puntos del PIB por encima de su nivel prepandemia. El aumento del gasto, implementado inicialmente como una respuesta temporal a la pandemia, se prolongó más allá de lo necesario y al parecer se ha vuelto permanente. Mientras tanto, las reformas tributarias no han logrado generar de manera significativa y permanente los ingresos necesarios para cubrir el aumento del gasto. Como resultado, la deuda como porcentaje del PIB se mantiene en niveles muy elevados, una situación que ha sido normalizada mediante la definición de un ancla para la deuda considerablemente superior a su promedio histórico.