Inevitables como la muerte

Este capítulo examina las posibles soluciones al problema estructural del recaudo tributario en Colombia. La consolidación fiscal exige necesariamente un aumento sostenido de los ingresos tributarios, pues no resulta realista pensar en un ajuste fiscal de al menos el 4% del PIB basado exclusivamente en recortes de gasto público. En particular, se requiere de una o dos reformas tributarias que permitan incrementar el recaudo entre 2 y 3% del PIB, dependiendo de la magnitud del ajuste por el lado del gasto y de la materialización de riesgos fiscales.

Como se mostró en el Capítulo 1, los ingresos tributarios del Gobierno Nacional Central (GNC) no han logrado superar el 14,4% del PIB durante el período 2011–2024, con la única excepción de 2023, a pesar de la aprobación de casi una reforma tributaria cada dos años. El limitado impacto de estas reformas obliga a preguntarse en qué se ha fallado y a replantear las estrategias seguidas hasta ahora. En consecuencia, se hace necesario identificar tanto las fallas estructurales del sistema tributario como las oportunidades de mejora, con el fin de diseñar propuestas que permitan un aumento significativo y sostenible de los ingresos fiscales.

La Tabla 6.1 presenta la evolución del recaudo neto del GNC, diferenciando entre impuesto de renta, IVA y otros tributos. Entre 2012 y 2024, el recaudo por concepto de renta aumentó casi un punto del PIB. Sin embargo, el recaudo del IVA disminuyó medio punto del PIB en el mismo periodo. Mientras tanto el recaudo de los demás impuestos disminuyó casi medio punto del PIB. Como consecuencia, la participación del recaudo total en el PIB difícilmente ha aumentado de 2012 a 2024. En otras palabras, a pesar de cinco reformas tributarias en 12 años (2012, 2014, 2018, 2021 y 2022) el recaudo como porcentaje del PIB prácticamente no ha aumentado.

A continuación, se desagregan estas tres fuentes de ingresos tributarios con el objetivo de explicar los factores que han impulsado sus tendencias recientes y proponer líneas de reforma que contribuyan a la propuesta de consolidación fiscal.

6.1 Impuesto a la renta

El impuesto a la renta constituye una de las mayores fuentes de ingresos, representando más de la mitad de los ingresos tributarios del GNC. La Figura 6.1 presenta la evolución del recaudo del impuesto de renta como porcentaje del PIB entre 2012 y 2024. De 2012 a 2024, el recaudo del impuesto de renta ha aumentado casi un punto del PIB. El dato atípico es el 2023, el año atípico discutido en el Capítulo 3.

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*Incluye recaudo del CREE entre 2013 y 2016.

Fuente: Balance General del GNC, Ministerio de Hacienda.

Desafortunadamente, las cuentas fiscales no desagregan año a año lo que corresponde al impuesto de renta de personas jurídicas y lo que corresponde al de personas naturales. Sin embargo, para 2022, algo menos del 80% del recaudo por impuesto a la renta provino de personas jurídicas y algo más del 20% provino de personas naturales (OECD, 2024). Dado que más de la mitad del recaudo total corresponde al impuesto a la renta, puede estimarse que alrededor del 40% de los ingresos tributarios del GNC proviene de la renta de personas jurídicas y solo cerca del 10% de la renta de personas naturales. Presumiblemente, estas proporciones se han mantenido relativamente estables en los años recientes, con la excepción de 2023, un año atípico en términos del recaudo por impuesto de renta de personas jurídicas.

A continuación, se analizan las opciones de reforma para aumentar el recaudo que generan el impuesto a la renta de las personas jurídicas y el impuesto a la renta de las personas naturales.

6.1.1 Impuesto a la renta de las personas jurídicas

Colombia enfrenta una de las tasas nominales del impuesto a la renta para personas jurídicas más altas en comparación con los estándares internacionales (OECD, 2024). No sorprenden, por tanto, los múltiples llamados a reducirla. Sin embargo, existen varios factores que aconsejan cautela al considerar esta posibilidad. Entre ellos se encuentran la destinación específica de una parte del recaudo de este impuesto, la amplia gama de beneficios tributarios que disfrutan sus contribuyentes, y la alta dependencia de las finanzas públicas respecto a esta fuente de ingresos.

Un elemento clave para entender las dificultades asociadas a la reducción de la tarifa nominal del impuesto de renta a las personas jurídicas es la destinación específica que se le da a una parte de su recaudo. En particular, 9 de los 35 puntos porcentuales de la tarifa se destinan a la financiación del SENA, el ICBF, el aseguramiento en salud y otros. El origen de esta destinación específica se remonta a la creación del CREE (Impuesto sobre la Renta para la Equidad) en la reforma tributaria de 2012. Este impuesto, que gravaba las utilidades empresariales, fue diseñado para reemplazar algunos de los aportes parafiscales y contribuciones a la seguridad social que se cobraban sobre la nómina. Al eliminar dichos aportes y sustituirlos por una tarifa adicional del 9% sobre las utilidades, se buscaba incentivar la formalización del empleo, objetivo que, según la evidencia empírica, fue en buena medida alcanzado ((Bernal, 2017); (Kugler, 2017)).

El CREE fue eliminado mediante la reforma tributaria de 2016, que absorbió su tarifa dentro del impuesto a la renta de las personas jurídicas con el objetivo de simplificar el sistema tributario. Sin embargo, aunque el impuesto desapareció, la destinación específica de esos 9 puntos se mantuvo vigente, y hoy siguen financiando al SENA, el ICBF y al sistema de salud, entre otros. Esta discusión es especialmente relevante desde una perspectiva de sostenibilidad fiscal, pues debe recordarse que las empresas continúan beneficiándose de la eliminación de los aportes parafiscales adoptada desde 2013 con la creación del CREE.

La coyuntura fiscal y el peso relativo del impuesto de renta de las personas jurídicas sobre las finanzas públicas hacen que se deba tomar con cautela la reducción significativa de la tarifa nominal de este impuesto. Dicho esto, la reducción progresiva de la tarifa nominal desde el 34% en 2017 al 31% en 2021 (Figura 6.2) sin que se haya presentado una caída del recaudo (Figura 6.1) hace pensar de que existe la posibilidad de reducir moderadamente a tarifa sin que se presente un efecto significativo en el recaudo.

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*Incluye 9% del CREE entre 2013 y 2016

Fuente: Elaboración propia.

Aún sin la modificación de la tarifa, existe dentro del impuesto a la renta de las personas jurídicas un espacio para obtener recaudo adicional. Este espacio se encuentra en los múltiples beneficios tributarios que erosionan el recaudo de este impuesto.

La problemática de los beneficios tributarios ha sido documentada en otras ocasiones, como en el Informe de la Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios (OCDE, 2021). Desafortunadamente, materializar esa oportunidad enfrenta obstáculos sociales y políticos que, hasta ahora, no han podido ser superados. Aún así, vale la pena reiterar el recaudo que se pierde como consecuencia de los beneficios tributarios, lo que se denomina como gasto tributario.

La Tabla 6.2 presenta el gasto tributario generado por los beneficios tributarios para el impuesto a la renta de las personas jurídicas, el impuesto de renta a las personas naturales y el IVA. En total, el gasto tributario equivale al 8,8% del PIB, desglosados en 1,9 puntos por beneficios en el impuesto a la renta de personas jurídicas, 1,6 puntos por beneficios en el impuesto a la renta de personas naturales y 5,3 puntos por beneficios relacionados con el IVA.

Los beneficios en el impuesto de renta para personas jurídicas se distribuyen entre rentas exentas, ingresos no gravables, deducciones y descuentos tributarios. Desafortunadamente, no parece posible identificar el gasto tributario de un beneficio tributario específico con la información actualmente disponible. A pesar de esto, la evidencia sugiere que estos beneficios están concentrados en actividades económicas específicas (Pardo, 2024) y en las empresas de mayor tamaño (Heredia, 2023).

La dispersión normativa de estos beneficios, sumada al cabildeo de los gremios, dificulta el desmonte individual de cada uno de ellos. De hecho, Villabona (2025) documenta que existen al menos 290 beneficios tributarios. Frente a esta problemática, la reforma tributaria de 2022 introdujo una tasa mínima para el impuesto a la renta de personas jurídicas. Esta medida, sin embargo, también buscaba alinearse con la iniciativa global liderada por la OCDE, que propone una tarifa mínima efectiva del 15%. En consecuencia, la normativa tuvo que ajustarse a prácticas contables internacionales que no necesariamente se adaptan a las particularidades del sistema tributario colombiano. Como resultado, la medida tuvo un impacto limitado en la reducción de los beneficios tributarios, al menos si se mide por el recaudo obtenido en 2024. Por ello, es necesario reformular la tarifa mínima, elevándola al 20%, focalizándola exclusivamente en la problemática de los beneficios tributarios y reformulándola explícitamente con base en la contabilidad tributaria que se utiliza en Colombia.

Dicho lo anterior, la tasa mínima de tributación debe ser un complemento, y no un sustituto, de una política fiscal orientada a la reducción directa de los beneficios tributarios. En particular, es fundamental iniciar con aquellos que representan el mayor gasto tributario. Un punto de partida puede ser la revisión de los beneficios otorgados a las actividades económicas que generan el mayor gasto tributario en el impuesto a la renta de personas jurídicas.

La Tabla 6.3 presenta el Top 10 de actividades económicas que generaron mayor gasto tributario a través del impuesto a la renta de personas jurídicas en 2021. Destacan en los primeros lugares la transmisión de energía eléctrica y las actividades de planes de seguridad social de afiliación obligatoria. También sobresalen el sector financiero, con bancos comerciales y otras actividades relacionadas con el mercado de valores, así como la extracción de petróleo crudo, un sector que, como se recordará, todavía disfruta de las regalías como un pago deducible de la base gravable del impuesto de renta. En conjunto, estos 10 sectores representan un gasto tributario equivalente al 0,6% del PIB.

En cualquier caso, en lugar de evaluar individualmente cada uno de los beneficios tributarios con el fin de decidir si deben mantenerse o eliminarse, se requiere de una reforma del Estatuto Tributario que haga explícita la totalidad de los beneficios vigentes. Así, se eliminarían aquellos que no estén expresamente consignados en dicho Estatuto, similar a lo que hace Costa Rica desde 2018. Adicionalmente, la aprobación de cualquier beneficio tributario debe tener el aval fiscal del Ministerio de Hacienda, lo que permitiría la estimación del gasto tributario antes de su aprobación. Finalmente, la ley del Presupuesto General de la Nación debe dar una cuantificación del gasto tributario de cada beneficio tributario vigente, eliminando por defecto aquellos que no estén enumerados y cuantificados.

Finalmente, es crucial abordar el uso indebido de las empresas para cubrir gastos personales en Colombia, dada su incidencia en la evasión fiscal y su impacto negativo sobre la equidad tributaria. Esta práctica ocurre cuando individuos que controlan empresas canalizan gastos personales y familiares a través de sus negocios, lo cual genera una erosión significativa de la base gravable. Según estimaciones recientes, la pérdida de ingresos fiscales asociada a este fenómeno podría ascender hasta un 1% del PIB, si se toma como referencia el caso documentado en Portugal (Leite, 2024). El desvío de gastos es particularmente frecuente entre propietarios y gerentes de pequeñas y medianas empresas —que constituyen la mayoría del tejido empresarial colombiano— aunque también se observa en niveles más altos de ingreso y tamaño empresarial. Los rubros más comúnmente utilizados para este propósito son aquellos que se encuentran en la frontera difusa entre el consumo personal y el gasto empresarial, como los relacionados con comercio minorista, restaurantes, hoteles y transporte, en contraste con otros más difíciles de justificar, como educación privada o servicios de salud. Enfrentar este problema exigirá fortalecer las capacidades legales y administrativas de la DIAN, de modo que aumente significativamente su capacidad de fiscalización.

6.1.2 Impuesto a la renta de las personas naturales

Como se discutió anteriormente, el recaudo proveniente de las personas naturales representa aproximadamente el 10% de los ingresos tributarios del GNC. Esta baja participación ha llevado a múltiples llamados a incrementar la tributación sobre este grupo, ya sea mediante tarifas marginales más altas o mediante una ampliación de la base gravable, reduciendo el umbral a partir del cual las rentas personales empiezan a estar sujetas al impuesto a la renta. Sin embargo, estas propuestas deben abordarse con cautela, especialmente en lo que respecta a las rentas laborales, dado que ya enfrentan una carga significativa por concepto de aportes a la seguridad social y contribuciones parafiscales.

Desde una perspectiva de carga fiscal consolidada, las personas naturales en Colombia ya enfrentan una elevada contribución sobre sus ingresos laborales, incluso antes de considerar el impuesto a la renta. Como se muestra en la Tabla 6.4, los aportes obligatorios a la seguridad social y parafiscales representan entre el 24,5% y el 39% del Ingreso Base de Cotización (IBC), dependiendo de si el trabajador es dependiente o independiente. Esta estimación supone que el costo de los aportes del empleador se transfiere al trabajador a través de una menor remuneración, lo cual resulta razonable suponer para el caso de los trabajadores de más de un salario mínimo que no estén dispuestos a reducir su oferta de trabajo frente a una disminución en su remuneración.

En este contexto, aumentar la tributación sobre las rentas laborales —ya sea mediante mayores tarifas del impuesto de renta o a través de la reducción del umbral a partir del cual se paga este impuesto (que para el año gravable 2024 se situaba alrededor de los $5 millones mensuales)— resulta perjudicial para la generación de empleo formal. Por tanto, cualquier reforma orientada a aumentar el recaudo entre las personas naturales debe abstenerse de gravar aún más las rentas laborales, las cuales ya soportan una elevada carga efectiva a través de aportes obligatorios a la seguridad social y de contribuciones parafiscales.

Dicho lo anterior, esto no implica que no existan oportunidades para que las personas naturales contribuyan más al sistema tributario a través de rentas distintas a las del trabajo. La Tabla 6.5 muestra la participación de los distintos tipos de rentas de las personas naturales sobre el total de los ingresos brutos y sobre el total de las rentas líquidas (básicamente ingresos menos costos). Además de las rentas laborales, destacan las rentas no laborales, que representan el 42% del total de ingresos brutos y el 17% de la renta líquida. Estas rentas provienen, en su mayoría, de actividades económicas unipersonales o familiares no constituidas como personas jurídicas. Presumiblemente, las personas naturales que desarrollan actividades empresariales tienen más posibilidades de reducir indebidamente su carga tributaria mediante la deducción de costos improcedentes. Por esta razón, cuando los ingresos brutos por concepto de las rentas no laborales de una persona natural superen ciertos umbrales y los costos deducidos representen una proporción inusualmente alta, la DIAN debería activar automáticamente procesos de fiscalización sobre estas declaraciones (Fiscal, 2024).

A pesar de representar el 7% de los ingresos brutos y el 12% de las rentas líquidas, las pensiones no están gravadas con impuesto de renta (técnicamente, comienzan a ser gravadas cuando la mesada supera $50 millones de 2025, un umbral que en la práctica casi nadie alcanza). Como se ha propuesto anteriormente, las pensiones deberían estar gravadas, o al menos contribuir más al sistema de salud mediante un aumento en su contribución.

Finalmente, vale la pena replantear el tratamiento tributario de los dividendos, que actualmente están gravados incluso cuando provienen de utilidades que ya fueron sometidas al impuesto a la renta de las personas jurídicas. Esta doble tributación elimina buena parte del incentivo a invertir en una empresa formal y a reportar fielmente sus utilidades, ya que se grava tanto en el momento en que se genera la renta en la empresa como cuando esta se distribuye a los accionistas. En línea con lo anterior, los dividendos no deberían estar gravados si provienen de utilidades ya gravadas en cabeza de la empresa. Dado el bajo peso relativo de los dividendos dentro de la base gravable de las personas naturales (véase Tabla 6.5), es improbable que esta medida tenga un efecto perceptible sobre el recaudo, pero sí podría afectar positivamente la inversión.

6.2 Impuesto al Valor Agregado

En los últimos 12 años, Colombia ha adoptado varias medidas orientadas, al menos en teoría, a aumentar el recaudo del IVA. Entre ellas se encuentran el incremento de la tarifa general del 16% al 19% en 2017 y la introducción de herramientas de control como la facturación electrónica. Aunque estas medidas buscaban mejorar el desempeño del IVA como fuente de financiamiento, su impacto efectivo sobre el recaudo ha sido modesto, si no inexistente.

La Figura 6.3 presenta la evolución del recaudo del IVA como porcentaje del PIB entre 2012 y 2024. Al analizar esta evolución, se observa que, pese al incremento de la tarifa general del 16% al 19% en 2017, el recaudo no experimentó un aumento proporcional ni sostenido. En efecto, para 2024 el recaudo fue del 5,0% del PIB, un nivel inferior al registrado 12 años antes. Estas cifras sugieren que el aumento en la tarifa no se tradujo en una mejora sostenida del recaudo. Por supuesto, no puede descartarse que dicho aumento haya evitado una caída aún mayor, producto de otros factores coyunturales o estructurales. Sin embargo, resulta pertinente estudiar la hipótesis de que retornar a una tarifa general del 16% no implicaría una caída perceptible del recaudo.

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Fuente: Balance general del GNC, Ministerio de Hacienda.

Al igual que en el caso del impuesto sobre la renta, los beneficios tributarios asociados al IVA erosionan de manera significativa el recaudo. Estos beneficios se manifiestan en la forma de exenciones, exclusiones y tarifas diferenciadas aplicadas a ciertos bienes y servicios. La diferencia entre bienes exentos y excluidos radica principalmente en el tratamiento del IVA pagado sobre los insumos. Aunque en ambos casos la venta final no genera un cobro de IVA al consumidor, solo los exportadores y los productores de bienes exentos pueden solicitar a la autoridad tributaria la devolución del IVA pagado en la compra de insumos. En cambio, los productores de bienes excluidos no tienen derecho a ese reembolso, por lo que el IVA pagado se les convierte en un costo. En este sentido, trasladar un bien de la categoría de exento a excluido puede tener un efecto positivo sobre el recaudo, al eliminar la obligación por parte de la autoridad tributaria de devolverle al productor el IVA asociado a la compra de insumos.

La Tabla 6.6 desagrega el gasto tributario generado por los distintos beneficios tributarios asociados al IVA. En total, se estima que estos beneficios representan una pérdida de recaudo del 5,3% del PIB. La mayor parte corresponde a las exclusiones, que por sí solas explican un gasto tributario equivalente al 4,1% del PIB, seguidas por las exenciones, con un gasto tributario del 1,3% del PIB. Mientras tanto, la tarifa reducida del 5% representa un gasto fiscal del 0,5% del PIB, bajo comparado con el gasto fiscal de las exclusiones y exenciones pero significativamente alto dadas las necesidades fiscales del país.

Una reforma estructural del IVA en Colombia debería considerar las siguientes iniciativas:

• Como se ha argumentado, el recaudo parece ser insensible a variaciones marginales en la tarifa actual. Por lo tanto, se debe estudiar la posibilidad de reducir la tarifa general del 19% al 16%.

• De manera paralela, se deben trasladar bienes actualmente exentos a la categoría de excluidos, lo que eliminaría la obligación del Estado de devolver el IVA pagado en la adquisición de insumos.

• Así mismo, se deben trasladar bienes actualmente excluidos a la categoría de gravados con tarifa general.

• Finalmente, se debe eliminar la tarifa preferencial del 5%, de manera que los bienes que disfrutan de esta tarifa preferencial pasen a estar gravados con la tarifa general.

Naturalmente, hay que hacer una revisión cuidadosa de los bienes y servicios que perderían sus beneficios tributarios. Algunos de estos bienes y servicios que cuentan con beneficios tributarios injustificados ya han sido identificados, como los juegos de suerte y azar en línea. Desafortunadamente, la mayoría de los bienes exentos corresponden a bienes de la canasta familiar. Sin embargo, dada la magnitud del problemática fiscal, no se puede descartar retomar la iniciativa de pasar estos bienes de exentos a excluidos.

Para avanzar en una reforma del IVA que amplíe la base gravable y elimine tratamientos preferenciales, es indispensable contar con mecanismos efectivos de compensación para los hogares más vulnerables. En este sentido, se debe retomar e impulsar la iniciativa del Registro Único de Ingresos (RUI) como herramienta para mejorar la focalización de los subsidios y garantizar que las compensaciones lleguen a quienes realmente las necesitan. El RUI permitiría consolidar en una sola plataforma la información de ingresos provenientes de todas las fuentes posibles, integrando registros administrativos, tributarios y de seguridad social. Esto facilitaría una estimación más precisa del ingreso disponible de cada hogar, superando las limitaciones del SISBEN, que se basan en encuestas o autodeclaraciones sujetas a errores o manipulación. Con un RUI bien implementado, el Estado podría diseñar transferencias monetarias directas que compensen con mayor eficiencia el impacto regresivo que tendría la eliminación de exenciones, exclusiones y tarifas reducidas del IVA.

Otro de los beneficios tributarios más problemáticos son los otorgados a casi 120 zonas francas del país y sus usuarios, los cuales disfrutan de una tarifa única del 20% en el impuesto sobre la renta y están exentas del pago de tributos aduaneros como el IVA externo y el arancel sobre las mercancías que ingresan a dichas zonas. Increíblemente, la falta de información imposibilita la cuantificación del gasto tributario que generan las zonas francas (Matamoros, 2024). Peor aún, a pesar de que fueron concebidas con el propósito explícito de promover las exportaciones, apenas la mitad de estas zonas efectivamente exporta, y la mayoría de sus operaciones se concentran en el mercado interno (Villabona, 2025). Resulta entonces inexplicable que la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-384/23, haya impedido que se exigiera un mínimo de exportaciones a las zonas francas vigentes como condición para seguir accediendo a estos beneficios tributarios. Esta decisión no solo desconoce principios de equidad y libre competencia, sino que además contribuye a erosionar la base gravable, indispensable para financiar los derechos que el Estado está constitucionalmente obligado a garantizar.

La discusión sobre el IVA no puede ignorar los problemas de contrabando que enfrenta el país, considerando que al importar bienes se debe declarar y pagar IVA. Según la Figura 6.4, el valor de las mercancías que ingresan de contrabando ha representado en promedio alrededor del 2.2% del PIB entre 2018 y 2023, lo que implica una pérdida de recaudo de hasta el 0,5% del PIB si se supone una tarifa general del IVA del 19% y un arancel del 5% para las mercancías de contrabando. Dada la dimensión de la problemática, se han implementado varias medidas para combatir el contrabando en Colombia, incluyendo la expedición de un nuevo estatuto aduanero. Desafortunadamente, la tecnología que utiliza la DIAN para el registro y seguimiento de importaciones se encuentra aún muy atrasada, por lo cual se debe acelerar la implementación de tecnologías modernas para mejorar la supervisión y control de las operaciones aduaneras.

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Fuente: Elaboración propia con base en DIAN (2024).

Estas medidas son cruciales y necesarias para enfrentar el contrabando, el cual representa una amenaza significativa para la economía y la seguridad del país. Sin embargo, la implementación de estas medidas puede enfrentar presiones políticas y administrativas, así como amenazas por parte de grupos ilegales que se benefician de estas actividades. Por lo tanto, es esencial abordar el problema desde una perspectiva de seguridad nacional, reconociendo que el contrabando no solo afecta las finanzas públicas, sino que también está vinculado a otras actividades ilícitas.

6.3 Otros impuestos

A pesar de que la mayor parte del recaudo proviene del IVA y del impuesto a la renta, los demás impuestos constituyen una fracción no despreciable de los ingresos tributarios. En 2024, estos tributos representaron en conjunto casi dos puntos del PIB, según se detalla en la Tabla 6.7.

El Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF) fue el de mayor peso relativo, con un recaudo equivalente al 0,8% del PIB. Dada la magnitud de lo recaudado por este concepto, no parece realista pensar en la eliminación de este impuesto o la reducción de su tarifa del 4x1000, a no ser que se demuestre que este impuesto afecta negativa y significativamente al recaudo de otros impuestos.

Dicho esto, es necesario ampliar la base gravable del GMF para adaptarla a los cambios en los medios de pago, en particular al creciente uso de plataformas de dinero móvil. Este término hace referencia a servicios financieros ofrecidos a través de teléfonos móviles que permiten realizar pagos, transferencias y otras operaciones sin necesidad de una cuenta bancaria tradicional. En Colombia, el dinero móvil se ha consolidado como un instrumento de inclusión financiera, pero su uso intensivo también plantea retos para el recaudo tributario. Actualmente, las operaciones realizadas mediante dinero móvil escapan al alcance del GMF, lo que genera un tratamiento desigual frente a transacciones equivalentes realizadas a través del sistema bancario formal. En este contexto, gravar moderadamente las transacciones electrónicas realizadas por medio de plataformas de dinero móvil permitiría sostener el recaudo del GMF sin necesidad de aumentar su tarifa.

El bajo recaudo de los demás impuestos requiere una discusión especial. Para el caso de los impuestos a los combustibles y al carbono, se debe contrastar su bajo recaudo (0,2% del PIB) contra el subsidio a los combustibles, el cual fue del 1,2% del PIB en 2024. En otras palabras, Colombia le da un subsidio neto al consumo de combustibles fósiles, un sinsentido en el contexto mundial del cambio climático. Por lo tanto, a pesar de lo difícil que es terminar de desmontar el subsidio a los combustibles, se debe ir pensando también en el aumento de los impuestos al carbono.

La eliminación del Impoconsumo debe estar en el menú de opciones de reforma tanto por su bajo rendimiento fiscal como por razones de simplificación tributaria. En 2024, este tributo aportó tan solo el 0,2% del PIB, una cifra marginal comparada con el recaudo del IVA. Su mantenimiento introduce complejidad en el sistema sin generar una contraprestación significativa en términos de recaudo. Además, en sectores como el de restaurantes y bares, el Impoconsumo ha incentivado la informalidad sobre la cadena de producción, dado que el IVA que cobran los proveedores no es descontable para los responsables del Impoconsumo.

El caso del régimen SIMPLE es aún más problemático. Aunque fue concebido como una herramienta para facilitar la formalización y simplificar el cumplimiento tributario de pequeñas y medianas empresas, su aporte al recaudo apenas representó el 0,1% del PIB en 2024. Peor aún, el 65% de sus contribuyentes provienen del régimen ordinario (Público, 2024), lo que muestra que el SIMPLE ha incentivado un traslado de base tributaria hacia un esquema de menor tributación, con el consiguiente impacto negativo sobre el recaudo. El bajo recaudo y las distorsiones que genera no justifican los costos de administración y seguimiento que implica su operación, ni compensan la fragmentación adicional que introduce en el sistema tributario. En la práctica, ha funcionado más como un beneficio tributario que como un mecanismo efectivo de inclusión fiscal.

Finalmente, el bajo nivel de recaudo del impuesto al patrimonio también invita a cuestionar su conveniencia. En 2023, este tributo apenas aportó el 0,1% del PIB, una cifra marginal que contrasta con los fuertes incentivos que genera para ocultar activos o cambiar de residencia fiscal. Buena parte de su limitada efectividad se explica por el hecho de que Colombia ha sido pionera en su adopción, adelantándose a otros países que no han implementado tributos similares y, en consecuencia, favoreciendo la movilidad de capitales y personas hacia jurisdicciones con menor carga tributaria sobre el patrimonio. Mientras este tipo de impuestos no esté respaldado por mecanismos efectivos de cooperación y coordinación internacional, su aplicación unilateral resulta poco eficaz. En este contexto, podría ser más razonable posponer su implementación hasta que existan condiciones globales más propicias para su funcionamiento.

6.4 Conclusión

El diseño de una reforma tributaria exitosa exige una evaluación de las reformas recientes con el objetivo de entender por qué han fracasado en materia de un aumento sostenido y significativo del recaudo. En el caso del IVA y del impuesto sobre la renta de las personas jurídicas, la evidencia preliminar sugiere que las tarifas han llegado a niveles en los que variaciones en las tarifas no parecen traducirse en variaciones discernibles del recaudo. Esta observación invita a explorar la hipótesis de que reducciones moderadas en la tarifa general del 19% del IVA y en la del 35% del impuesto a la renta de personas jurídicas podrían no afectar negativamente el recaudo, e incluso generar efectos positivos sobre el consumo y la inversión.

El debate debe enmarcarse dentro de una discusión más amplia sobre la eficiencia del sistema tributario. Eliminar la pobreza extrema en Colombia requeriría entre el 0,7% y el 1,2% del PIB (Fiscal, 2025), una fracción relativamente modesta si se compara con el gasto tributario —equivalente al 8,8% del PIB— derivado de los beneficios tributarios. Sin embargo, avanzar en la reducción de estos beneficios enfrentará enormes desafíos sociales, políticos y culturales, tanto por los intereses creados como por la falta de confianza en que subsidios implícitos —como las exenciones del IVA— sean reemplazados por transferencias explícitas y mejor focalizadas.

Aun así, una reforma tributaria que logre aumentar de manera permanente y sostenible el recaudo en al menos dos puntos del PIB sería un hito sin precedentes en la historia fiscal reciente. Las oportunidades más importantes para alcanzar esta meta se encuentran en los beneficios tributarios concedidos a las personas jurídicas, pero sobre todo en los beneficios tributarios que se disfrutan -que disfrutamos todos- a través del IVA.

Finalmente, vale la pena abstenerse de basar la consolidación fiscal en el combate a la elusión y la evasión. No hay duda de que esa lucha es necesaria, pero confiar en ella como pilar del ajuste fiscal solo ha traído desilusiones en materia de aumentos significativos del recaudo. Peor aún, mantener esta expectativa ha servido para posponer medidas impopulares pero necesarias, como recortar gastos o elevar impuestos. A diferencia del combate contra la elusión y la evasión, estas medidas sí afectan intereses dispuestos a oponerse abiertamente —en las calles y en el Congreso— a unas decisiones que, como se ha discutido, son tan necesarias como urgentes.