José Antonio Ocampo
Este libro de Oliver Pardo analiza con detalle el problema económico más crítico que enfrenta actualmente el país. Lo define correctamente el título de la obra: “El laberinto fiscal”. Para ello entra en detalles sobre la evolución, tanto de los gastos como de los ingresos, así como de sus efectos sobre la deuda pública y sobre la liquidez del Gobierno Nacional. Ofrece además propuestas de qué hacer para corregir los problemas, incluyendo algunas reformas en las reglas de juego. Como lo dice correctamente en el Prefacio: “el ajuste fiscal supone enormes desafíos”. El análisis se nutre con su gran experiencia en los temas que trata, tanto al frente del Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana como de la Dirección General de Política Macroeconómica del Ministerio de Hacienda y de su carrera profesoral en general.
El tema fiscal es realmente crítico. En esta materia conviene recordar que los niveles de déficit fiscal y deuda pública fueron un legado complejo de la administración Duque, pero también lo serán de la administración Petro. Cabe recordar que el Gobierno Duque incurrió en un déficit alto, muy justificable, durante la pandemia, del 7,8% del Producto Interno Bruto (PIB). Sin embargo, si el déficit del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC) se registra en el año en que se causó el gasto y no en el año en que se giró el pago, el déficit fiscal siguió siendo alto en 2022, de 6,5% del PIB. Así, el ajuste de varios gastos fue contrarrestado por el alto déficit del FEPC, de $37 billones de pesos o 2,5% del PIB. Por su parte, la deuda bruta del Gobierno Nacional, que ya venía aumentando antes de la pandemia (del 36,6 al 50,3% del PIB entre 2013 y 2019), debido al menor crecimiento y los bajos precios de productos básicos, se elevó a 65% durante la pandemia y, aunque bajó un poco después, el Gobierno actual heredó un 57,7%.
Tuve la oportunidad, como ministro de Hacienda, de convencer al presidente Petro de la necesidad de eliminar los subsidios a la gasolina y al ACPM. El primero se hizo, en tanto que el segundo, que debería haber comenzado en julio de 2023, se retrasó y solo se ha hecho en forma marginal. Gracias al menor desequilibrio del FEPC (cuyo déficit se redujo al 1,0% del PIB) y a los buenos recaudos tributarios, impulsados por el crecimiento económico del 2022, el déficit fiscal (contabilizando apropiadamente el FEPC) se redujo al 3,6% del PIB en 2023, o un poco más del 4% si se descuentan los anticipos del impuesto de renta del 2024.
Desafortunadamente, el déficit fiscal aumentó nuevamente en 2024, alcanzando el 6,1% del PIB si se contabiliza nuevamente el déficit del FEPC en el año que se causó. La cifra podría reducirse al 5,5% si se incluyen los anticipos del impuesto de renta que se recolectaron en 2023. Sin embargo, el déficit sería muy superior al 6% si se contabilizan los pagos aplazados, que aumentaron dramáticamente en ese año y generaron, además, los problemas de iliquidez y altos déficits que ha enfrentado el Gobierno a comienzos de 2025. Más aún, la deuda bruta del Gobierno Nacional es nuevamente del 61,6% del PIB. Si no hay un ajuste fiscal sustancial (de unos 40 billones de pesos, de acuerdo con Fedesarrollo y el Comité Autónomo de la Regla Fiscal), la deuda podría alcanzar durante el Gobierno actual el nivel más alto de nuestra historia.
Los niveles de déficit fiscal y deuda pública fueron así un legado complejo de la administración Duque y lo serán de la administración Petro. El próximo Gobierno tendrá que adoptar, por lo tanto, un ajuste fiscal significativo.
Los costos de esta situación ya son evidentes. El primer efecto es la posible pérdida de acceso a la Línea de Crédito Flexible del FMI, que ya se está materializando. Aunque la línea sigue vigente hasta el próximo año, el país no puede usarla antes de que se termine la consulta del Artículo IV, que es la evaluación anual que hace el Fondo sobre las políticas económicas de los países, así como la valoración del Fondo de si se siguen cumpliendo las condiciones para esa línea. En ambos casos el tema crítico es el fiscal. Cabe recordar que esta es la mejor línea del Fondo, ya que no tiene condicionalidades y solo se otorga a los países cuyas políticas e instituciones económicas se considera sólidas. Sería positivo que el país continuara con acceso a ella, como lo ha tenido desde 2009 y de hecho utilizó para hacer frente a los costos de la pandemia.
El segundo efecto puede ser la pérdida del llamado “grado de inversión” de Moody’s, la única de las principales calificadoras de riesgo que todavía nos lo otorga, ya que Standard & Poor’s y Fitch nos lo quitaron en 2021, bajo el Gobierno Duque. Esto podría significar un aumento de las tasas de interés de la deuda pública.
De hecho, el tercer efecto es precisamente el de las altas tasas de interés de la deuda pública. Si se tiene en cuenta la baja de la tasa de interés del Banco de la República desde 2024 y se comparan las distintas tasas vigentes en la economía en abril de 2025 frente a diciembre de 2023, se encuentra que la DTF se ha reducido en 3,47 puntos porcentuales, la tasa del Banco en 3,65 puntos y el promedio de los créditos de la banca comercial en 4,53 puntos. Por el contrario, la tasa de los TES a un año se ha reducido apenas 1,03 puntos y la de los TES a cinco años ha aumentado en 1,35 puntos. A nivel internacional, los bonos colombianos tienen un margen de riesgo superior al de Brasil y México y más de dos puntos porcentuales a los de Chile y Perú. De hecho, la emisión en abril de 2025 de un bono por 3.800 millones de dólares tuvo un costo muy elevado, por la percepción de alto riesgo de las finanzas públicas.
La obra de Pardo hace un análisis detallado tanto de la dinámica de los gastos como de los ingresos tributarios, y propone varias alternativas para hacer el ajuste, posiblemente en forma gradual de acuerdo con sus recomendaciones.
En materia de gastos el problema principal son los gastos de funcionamiento, que han aumentado poco más de tres puntos porcentuales en relación con los niveles anteriores a la pandemia. El rubro más importante son las transferencias, dentro de las cuales el aumento más importante son los gastos de salud, aunque señala que también las pensiones. Los primeros deben sen racionalizados, como lo señala correctamente, aunque corrigiendo al mismo tiempo el déficit acumulado del sector de la salud, en tanto que los segundos ya lo fueron en parte con la reciente reforma pensional.
Un problema central con los gastos de funcionamiento son las inflexibilidades del gasto. Es esencial, por lo tanto, discutir cómo reducirlas. En este sentido, el desafío más importante que enfrenta hoy el país es la negociación del Sistema General de Participaciones (SGP). En este campo, debe haber una descentralización efectiva, entre otras razones para evitar que los gastos de salud aumenten tanto por las transferencias a las regiones como por gastos adicionales que hace directamente el Gobierno nacional. Por otra parte, estoy de acuerdo con Pardo que uno de los problemas complejos de la reforma constitucional del SGP que fue aprobada es que ata las participaciones a los ingresos corrientes de la nación, lo cual implica que los aumentos de recaudos tributarios generarían automáticamente mayores gastos, un claro contrasentido. Como lo anota en su obra: “será necesario diseñar mecanismos que aseguren que los ingresos adicionales derivados de futuras reformas tributarias no sean automáticamente transferidos a las entidades territoriales a través del SGP”. Lo mejor sería, por lo tanto, una nueva reforma que adopte una regla diferente de estimación de dichas participaciones, por ejemplo, como proporción, incluso creciente, del PIB.
Aunque no son sumas sustanciales en términos de costos, una parte de los recortes se debe hacer reduciendo el exceso de contratos de prestación de servicios, que son, como lo ha señado el exministro Mauricio Cárdenas, los más altos de la historia. Y ciertamente, como lo indica Pardo, debe ser un recorte efectivo, y no aplazamientos de gastos, como lo viene haciendo el Gobierno, cuyo resultado son los problemas de iliquidez que ha enfrentado el Gobierno en 2025. De hecho, el déficit debe ser estimado con base en cuándo se causan los gastos y no cuándo se hacen los pagos, como lo he señalado en el caso del FEPC.
Los ingresos tributarios también deben aumentar. En este campo, como lo anota, lo esencial es, en primer lugar, que se evite la sobrestimación de ingresos por gestión de la DIAN en su lucha contra la evasión y la elusión de impuestos. Esta sobreestimación ha sido uno de los problemas principales en la programación de las finanzas públicas en los dos últimos años. En todo caso, es esencial que esa lucha sea efectiva, utilizando por lo demás las normas sobre estos temas que fueron incluidas en la reforma tributaria de 2022 y la ampliación de la planta de la DIAN que se aprobó para hacerlas efectivas.
En materia de recaudo, estoy en desacuerdo con Pardo sobre el efecto de las reformas tributarias de 2021 y 2022, que estima que aumentaron los ingresos del Gobierno en solo 0,5% del PIB. Mi cálculo es que los aumentaron en unos dos puntos del PIB, lo cual es más consistente con el aumento de 1,7% del PIB en los recaudos promedios de 2023-24 vs. el nivel de la década de 2010s. Más aún, los tres últimos años han tenido, como proporción de la actividad económica, los ingresos tributarios más altos de la historia. De hecho, pese a su caída en 2024, alcanzaron como proporción del PIB un nivel similar al del 2022, y sería más alto si se le agregaran al año 2024 los anticipos que recibió el Gobierno en 2023.
Estoy de acuerdo, sin embargo, con su apreciación de dónde se deben hacer los ajustes tributarios: básicamente en la reducción de los beneficios tributarios, tanto de renta como de IVA. Los primeros se comenzaron a hacer en la reforma de 2022, pero se pueden profundizar. Los segundos fracasaron en 2021, pero son los más sustanciales y deben ser, por lo tanto, centro de una futura reforma. Más aún, agregaría que estas reformas deberían facilitar la reducción del impuesto de renta a las empresas del 35 al 30%, ya que el nivel actual es demasiado alto en términos internacionales. Es necesario, además, que se siga fortaleciendo el impuesto al patrimonio. Y, como lo señala Pardo, un crecimiento económico más rápido es obviamente conveniente, ya que es un determinante central de la dinámica de los ingresos tributarios.
La obra de Oliver Pardo enriquece claramente el debate sobre los complejos temas fiscales del país y debe ser, por lo tanto, lectura de referencia para todos los que analizan estos temas y, especialmente, para las autoridades fiscales del país.