La sostenibilidad de las finanzas públicas depende fundamentalmente de la habilidad de un Gobierno para mantener un equilibrio entre sus ingresos y gastos sin recurrir al endeudamiento excesivo. Si los gastos superan de manera persistente y significativa a los ingresos, se genera un déficit que, de no corregirse a tiempo, puede llevar a niveles de deuda insostenibles y poner en riesgo la estabilidad económica del país.
En Colombia, la norma que busca evitar esta situación se conoce como la regla fiscal. Esta regla impone un tope al déficit fiscal, es decir, a la diferencia entre los gastos e ingresos del Gobierno. El tope permitido excluye al pago de intereses de la deuda y varía dependiendo del nivel de endeudamiento, el ciclo económico y el precio del petróleo. Los detalles de la norma se encuentran en la Ley 2155 de 2021, pero para los propósitos de este libro basta con entender que la regla funciona, en la práctica, como un tope al déficit fiscal.
La Ley establece que la formulación del Presupuesto General de la Nación —que define el marco de ingresos y gastos del Gobierno— debe ser coherente con el cumplimiento de la regla fiscal. En consecuencia, el Gobierno debe proyectar los ingresos que espera recaudar y, con base en ellos, fijar un nivel de gasto que mantenga el déficit dentro de los límites permitidos por dicha regla. Si los ingresos proyectados no son suficientes para financiar el gasto sin exceder el endeudamiento autorizado, el Gobierno enfrenta dos opciones: recortar el gasto o promover una reforma tributaria que aumente los ingresos. No obstante, en la práctica, ambas alternativas enfrentan importantes restricciones de carácter político y legal.
Por el lado de la tributación, aumentar los impuestos siempre implica superar desafíos considerables. Promover una nueva reforma tributaria conlleva un alto costo político: exige negociar con el Congreso, enfrentar la presión de diversos grupos de interés y asumir el desgaste ante la opinión pública. Este costo se incrementa aún más cuando el capital político del Gobierno ya está comprometido con otras reformas que también requieren aprobación legislativa, o cuando ya se ha tramitado una reforma tributaria en el mismo período de gobierno. Por tanto, aunque en principio cualquier administración podría intentar cerrar la brecha fiscal mediante un aumento de impuestos, en la práctica no siempre cuenta con el capital político necesario para impulsar una reforma lo suficientemente ambiciosa como para garantizar el cumplimiento de la regla fiscal.
Por el lado del gasto, las limitaciones legales y políticas para recortarlo también son severas. Las presiones sobre el gasto pueden clasificarse en dos tipos: inflexibilidades legales e inflexibilidades políticas. Las inflexibilidades legales corresponden a aquellas apropiaciones de gasto que el Gobierno está obligado a presupuestar por mandato constitucional o legal, como el pago de pensiones, el pago de la nómina y la asignación de recursos para las regiones. Las inflexibilidades políticas derivan de la necesidad de ejecutar el programa de gobierno, que incluye la financiación de inversiones públicas que buscan cumplir con los compromisos políticos y sociales adquiridos por el Ejecutivo. Si bien estas inversiones no son exigencias legales ineludibles, su omisión podría generar costos políticos elevados y afectar la gobernabilidad. Dicho esto, las inflexibilidades políticas son apenas una fracción de las inflexibilidades legales, como se argumenta a lo largo de este libro.
Hasta la formulación del Presupuesto General de la Nación para 2025, la combinación de inflexibilidades legales y políticas requería un nivel de apropiaciones de gasto que, con una proyección realista de ingresos, habría resultado en un déficit superior al permitido por la regla fiscal. Para sortear esta restricción, el Gobierno optó por inflar las estimaciones de ingresos, lo que le permitió incorporar en el presupuesto tanto las inflexibilidades legales como las políticas sin transgredir formalmente los límites de la regla. Sin embargo, esta estrategia se volvió insostenible a medida que avanzaba la ejecución presupuestal y se deterioraba la situación fiscal y de liquidez. En junio de 2025, el Gobierno activó la cláusula de escape, lo que le permite suspender temporalmente los límites de la regla fiscal y reconocer explícitamente el desajuste entre las obligaciones de gasto y los ingresos disponibles. Dicho esto, unas apropiaciones de gasto ampliadas sobre la base de un pronóstico de ingresos artificialmente alto no necesariamente deben traducirse, al cierre del año, en un déficit por encima de lo permitido por la regla fiscal. A lo largo de la vigencia, el Gobierno cuenta con herramientas para ajustar el gasto y mantener el déficit bajo control cuando los ingresos proyectados no se materializan. Sin embargo, en este escenario, la mayor parte del ajuste recae sobre la inversión pública, que es precisamente el principal instrumento del Gobierno para atender las inflexibilidades políticas. Como es natural, el propio Ejecutivo tiende a resistirse a este tipo de recortes, incluso si eso implica el riesgo de incumplir la regla fiscal.
El último recurso del Ministerio de Hacienda para cumplir con las metas fiscales de un año determinado es limitar la disponibilidad de caja para el reconocimiento de obligaciones de gasto por parte de las entidades públicas. Con ello, se ralentiza la ejecución de las apropiaciones de gasto durante el año en curso, posponiendo su contabilización como gasto fiscal. Sin embargo, este mecanismo no impide que dichas apropiaciones se comprometan, lo que puede generar obligaciones para el año siguiente. Esta estrategia, implementada por el Ministerio de Hacienda, ha provocado la acumulación de compromisos de gasto de vigencias anteriores, lo cual dificulta aún más el cumplimiento a futuro de las metas fiscales.
La estrategia de inflar los ingresos generaba un riesgo adicional. Dado que el endeudamiento público también debía ser coherente con la regla fiscal, la capacidad del Gobierno para recurrir al crédito como fuente de financiamiento se encontraba restringida. En consecuencia, en la medida en que los ingresos proyectados no se materializaban y los compromisos de gasto se convertían en pagos efectivos, los límites al endeudamiento se tradujeron en un problema de liquidez para el Gobierno, reflejado en unos saldos en efectivo para el Tesoro Nacional históricamente bajos. Esta situación derivó en un escenario en el que no había recursos suficientes para atender compromisos de gasto de distinta sensibilidad social, económica, política y financiera.
Frente a esta situación, en junio de 2025 el Gobierno activó la cláusula de escape de la regla fiscal. Esta decisión le permite suspender temporalmente los límites al déficit y al endeudamiento, aliviar la presión sobre la caja y afrontar los pagos más urgentes. Sin embargo, la activación de la cláusula no elimina las causas estructurales del desbalance fiscal ni resuelve la acumulación de obligaciones. Más bien, posterga el ajuste necesario y subraya la urgencia de abordar de manera integral las rigideces del gasto y la insuficiencia estructural de los ingresos.
Este libro examina cómo se llegó a la situación fiscal actual, los desafíos que enfrentará el país en los próximos años y algunas estrategias para superarlos. A lo largo de varios capítulos, se presenta un análisis de los factores tanto coyunturales como estructurales que explican la fragilidad fiscal que enfrenta actualmente Colombia.
Buena parte de esta problemática fiscal es una secuela de la pandemia que afectó a Colombia y al mundo en 2020. El Capítulo 1 de este libro comienza por examinar los principales indicadores fiscales desde justo antes del inicio de la pandemia. En particular, analiza cómo el aumento en la participación del gasto público en el PIB, observado al inicio de la pandemia, aún no se ha revertido, mientras que la participación de los ingresos fiscales en el PIB ha permanecido relativamente estancada.
El Capítulo 2 aborda los desafíos y limitaciones que ha enfrentado Colombia para ajustar su gasto público en el contexto fiscal reciente. En él se desagregan los principales rubros del gasto público y se identifican cuatro de los rubros que explican el incremento del gasto desde la pandemia: los intereses de la deuda, el subsidio a los combustibles, la salud y las pensiones. Asimismo, el capítulo desmonta percepciones erróneas sobre la composición del gasto, como el mito de que la mayor parte del gasto de funcionamiento corresponde a burocracia.
El Capítulo 3 estudia la coyuntura fiscal que enfrenta el país en 2025, determinada en gran medida por el pobre desempeño fiscal de 2024. Dicho desempeño obedeció tanto a metas de recaudo tributario artificialmente infladas como a una caída realmente inesperada de los ingresos. Como consecuencia, los ajustes al gasto implementados durante 2024 resultaron insuficientes para cumplir las metas fiscales. Peor aún, numerosos gastos presupuestados para ese año debieron posponerse, trasladando presiones fiscales y de liquidez hacia 2025, lo que complica aún más el cumplimiento de las metas fiscales y la gestión de caja para 2025.
El Capítulo 4 analiza el panorama fiscal de la próxima década y la necesidad de comenzar a realizar un ajuste fiscal lo más pronto posible. Dada la magnitud del ajuste, la consolidación fiscal (el proceso de ajustar ingresos y gastos de forma que se retome una senda sostenible para el endeudamiento público) necesariamente pasa tanto por aumentar impuestos como por reducir gastos. La magnitud del ajuste es tan grande que el Gobierno que tome la iniciativa para implementarlo se enfrentará a grandes desafíos legales, políticos y sociales.
El Capítulo 5 retoma las perspectivas de crecimiento de los principales rubros de gasto y plantea algunas estrategias para contenerlos o reducirlos. Desafortunadamente, el país enfrenta en el corto y mediano plazo la materialización de ciertos riesgos que generarán presiones adicionales sobre el gasto. Por este motivo, a pesar de los recortes de gasto, la consolidación fiscal requerirá de un aumento en los ingresos tributarios.
El Capítulo 6 analiza los principales retos para aumentar el recaudo tributario. Desafortunadamente, el país parece haber alcanzado el punto donde los aumentos de las tasas impositivas no parecen traducirse en aumentos discernibles de recaudo. Por este motivo, la recuperación de las finanzas públicas exigirá una revisión y limitación de los beneficios tributarios, incluidos algunos particularmente sensibles, como las exenciones del IVA.
Finalmente, los ajustes de ingresos y gastos no serán suficientes si no se fortalece el proceso institucional bajo el cual se formula y ejecuta el presupuesto. El Capítulo 7 propone una serie de reformas institucionales que permitan al Gobierno cumplir con sus obligaciones legales y constitucionales sin comprometer la sostenibilidad fiscal de la Nación.
Antes de continuar, es importante precisar tres elementos metodológicos. En primer lugar, el análisis de este libro se centra en las finanzas del Gobierno Nacional Central (GNC), por lo que las finanzas de las entidades territoriales y del sistema de seguridad social se abordan solo en la medida en que se entrelazan con las del GNC. En segundo lugar, todas las cifras se expresan como porcentaje del PIB, lo cual facilita la comparación entre años. Como referencia, un 0,1% del PIB de 2025 equivale a casi 1,8 billones de pesos de ese mismo año. En tercer lugar, es importante precisar que la contabilidad fiscal, utilizada en este libro, difiere de la contabilidad presupuestaria. Esta diferencia implica, por ejemplo, que la inversión en términos fiscales es menor que la reportada en términos presupuestarios, debido a procesos de depuración que hacen que lo registrado como inversión en términos fiscales se aproxime más a la formación de capital —como, por ejemplo, infraestructura—. Esta distinción también implica que el pago de amortizaciones de deuda —aunque se registre como gasto presupuestal— no se considera un gasto fiscal, ya que constituye una operación financiera que reduce simultáneamente un activo y un pasivo, sin afectar el patrimonio neto del Estado.
Todas las cifras reportadas en el libro provienen de fuentes oficiales, en particular del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), el Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF) y el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Cuando ha sido necesario, los datos han sido ajustados por el autor para garantizar su claridad, consistencia y comparabilidad a lo largo del tiempo. Las tablas y figuras presentadas pueden consultarse y descargarse en formato Excel desde la página personal del autor: https://sites.google.com/site/oliverpardo/. Para comentarios, preguntas o solicitudes adicionales de datos, se puede contactar al autor a través del correo electrónico mailto:pardoo@javeriana.edu.copardoo@javeriana.edu.co.
La consolidación fiscal enfrenta obstáculos políticos y legales difíciles de superar. El Gobierno, por sí solo, no podrá llevar a cabo los ajustes necesarios para recuperar la credibilidad y garantizar la sostenibilidad fiscal. Será indispensable un debate a nivel de Estado y el apoyo de la ciudadanía para implementar medidas dolorosas que constituyen un mal menor comparado con continuar en una trayectoria insostenible para las finanzas públicas.